2022年5月26日，省十三屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議通過了《湖北省磷石膏污染防治條例》（以下簡稱條例），自2022年9月1日起施行。這是全國首部防治磷石膏污染的地方性法規(guī)。條例緊扣磷石膏全鏈條治理、綜合性防治，明確磷礦開采、磷化工、磷石膏無害化處理和安全堆存等各環(huán)節(jié)監(jiān)管重點(diǎn)，壓實(shí)政府、企業(yè)、相關(guān)參與方等各方責(zé)任，促進(jìn)磷石膏污染防治和綜合利用。
加強(qiáng)磷石膏污染防治的法規(guī)制度供給
我省磷礦資源豐富，磷礦資源保有量、年開采量、磷化工產(chǎn)業(yè)規(guī)模、磷肥產(chǎn)量均居全國首位。同時(shí)湖北也是磷石膏產(chǎn)生大省。磷石膏產(chǎn)量和堆存量不斷增長，既帶來了生態(tài)環(huán)境和安全隱患，又制約著磷化工產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。中央生態(tài)環(huán)保督察、全國人大固廢法執(zhí)法檢查都曾指出并反饋相關(guān)問題，磷石膏綜合治理迫在眉睫。省人大常委會(huì)貫徹落實(shí)黨中央決策部署和省委工作要求，突出問題導(dǎo)向，加強(qiáng)磷石膏污染防治法規(guī)制度供給，通過“小切口”立法的方式破解中央生態(tài)環(huán)保督察和地方治理中的難題。
完善磷石膏污染防治體制，強(qiáng)化政府屬地管理責(zé)任、部門監(jiān)管責(zé)任。一方面，理順縱向職權(quán)分配。規(guī)定省人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本省行政區(qū)域內(nèi)磷石膏污染防治工作，實(shí)施磷石膏污染防治目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度；各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)磷石膏污染防治工作，組織、協(xié)調(diào)和督促有關(guān)部門依法履行磷石膏污染防治監(jiān)督管理職責(zé)，依法征繳相關(guān)稅費(fèi)，督促磷石膏庫管理單位逐步消納現(xiàn)有庫存磷石膏。另一方面，明確橫向職責(zé)分工。規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)磷石膏污染防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，經(jīng)濟(jì)和信息化主管部門對(duì)磷石膏綜合利用進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，自然資源主管部門對(duì)磷礦開采與礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。同時(shí)，按照磷化工產(chǎn)業(yè)污染治理和綜合利用的重點(diǎn)難點(diǎn)，明確相關(guān)部門的職責(zé)，并依法賦予現(xiàn)場檢查、查封扣押、信用記錄等監(jiān)管手段。
壓實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，推動(dòng)全鏈條治理。污染擔(dān)責(zé)是法律規(guī)定的污染防治基本原則。產(chǎn)生磷石膏的企業(yè)和其他相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者，采取措施防治磷石膏污染，是其應(yīng)盡的責(zé)任。條例圍繞前端減量、中端無害化處理和綜合利用、末端規(guī)范貯存等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，規(guī)定磷礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)礦山開采管理、提高磷礦資源綜合利用效率；產(chǎn)生磷石膏的企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法實(shí)施清潔生產(chǎn)審核促進(jìn)源頭減量，配套建設(shè)無害化處理設(shè)施并對(duì)所產(chǎn)生的磷石膏進(jìn)行無害化處理，制定綜合利用計(jì)劃和措施推進(jìn)磷石膏綜合利用，對(duì)暫不利用的磷石膏采取符合國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的防護(hù)措施安全貯存等，其他相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者切實(shí)履行污染防治責(zé)任。
堅(jiān)持科學(xué)治理、源頭治理、系統(tǒng)治理。一是堅(jiān)持科學(xué)治理，尊重客觀規(guī)律，在推進(jìn)污染防治中充分考慮現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，對(duì)磷石膏無害化處理、綜合利用中，各方面能夠形成共識(shí)、具有較好實(shí)踐基礎(chǔ)的作出相應(yīng)規(guī)定，既不降低標(biāo)準(zhǔn)，也不拔高要求，實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境與推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展并重。二是堅(jiān)持源頭治理，在全鏈條防治的基礎(chǔ)上，把減少磷石膏的絕對(duì)產(chǎn)生量放在突出位置，從礦山“三率”、清潔生產(chǎn)等方面，明確磷礦企業(yè)、產(chǎn)生磷石膏企業(yè)的源頭減量責(zé)任，減少磷石膏產(chǎn)生量，提高磷石膏品質(zhì)，減輕中端處置、后端利用壓力。三是注重系統(tǒng)治理，既抓前端減量，又管中端處置、后端利用，既突出污染防治，又一體推進(jìn)綜合利用，既從嚴(yán)提出要求，又完善支持措施?？紤]到我省目前暫未制定固廢法實(shí)施辦法，而其他礦產(chǎn)資源利用產(chǎn)生的固廢同樣面臨治理難題的實(shí)際，條例明確規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，統(tǒng)籌推進(jìn)磷石膏和其他礦業(yè)固體廢物的污染防治工作。
推進(jìn)高質(zhì)高效立法的創(chuàng)新案例
條例由省人大常委會(huì)自主組織起草并采取“兩審兩通過”方式審議通過。從確定立法項(xiàng)目開始，省人大常委會(huì)就高度重視、高位推進(jìn)，推動(dòng)立法工作機(jī)制創(chuàng)新要求落地落實(shí)。
啟動(dòng)立法快速反應(yīng)機(jī)制。2021年12月省委交辦立法任務(wù)后，省人大常委會(huì)迅速啟動(dòng)立法快速反應(yīng)機(jī)制，將磷石膏污染防治立法納入2022年度立法計(jì)劃，成立由常務(wù)副主任任組長，分管財(cái)經(jīng)、城環(huán)、立法工作的三位副主任和省政府分管副省長任副組長的立法領(lǐng)導(dǎo)小組，制定工作方案，明確目標(biāo)要求，加快推進(jìn)立法工作。工作專班建立任務(wù)清單和責(zé)任清單，倒排工期，全力服務(wù)立法調(diào)研、起草、修改、論證、評(píng)估和提請(qǐng)審議等各環(huán)節(jié)工作。前后僅5個(gè)月，條例順利出臺(tái)。
深化人大主導(dǎo)立法實(shí)踐。考慮到磷石膏污染防治立法任務(wù)重、涉及面廣、牽扯部門多，具有全局性、綜合性、復(fù)雜性等特征，立法領(lǐng)導(dǎo)小組決定條例由省人大常委會(huì)牽頭組織工作專班起草。工作專班整合省人大城環(huán)委、常委會(huì)法工委、省司法廳和省政府相關(guān)部門、生態(tài)環(huán)保方面的法律和實(shí)務(wù)專家，完善“同向同行”“并聯(lián)并行”“直通直行”機(jī)制，全程參與立法調(diào)研和條例起草、修改、論證等工作，保證研究的深入性和工作的連貫性。立法領(lǐng)導(dǎo)小組全程加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，先后多次召開專題會(huì)議聽取匯報(bào)，對(duì)條例的立法目的和原則、主要措施等重大問題集體研究，提出意見建議，確保立法始終貫徹省委要求、體現(xiàn)湖北特色、符合人民意愿。
突出務(wù)實(shí)管用。在條例起草和修改過程中，立法領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，堅(jiān)持“靶向治療”和精細(xì)立法，“有幾條寫幾條”，從條例定位、相關(guān)主體的責(zé)任義務(wù)，到建立健全磷石膏污染防治責(zé)任制度、明確源頭減量要求，到全面推行無害化處理、推進(jìn)綜合利用，再到規(guī)范磷石膏貯存，完善支持措施、監(jiān)管手段和法律責(zé)任，條例雖然只有短短25條，但每個(gè)條款的針對(duì)性、適用性和可操作性都很強(qiáng)，貫徹和體現(xiàn)了“小切口”“小快靈”的立法要求。
踐行全過程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐
條例制定過程中，省人大常委會(huì)堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，充分發(fā)揮各相關(guān)方面作用，注重聽取各方面意見，特別是相關(guān)部門、企業(yè)、專家學(xué)者和人大代表、基層群眾的意見，深化民意與立法的互動(dòng)，把全過程人民民主要求貫穿立法始終。
深入開展調(diào)查研究，廣泛傾聽基層聲音。2022年2月上中旬，立法領(lǐng)導(dǎo)小組成員及工作專班，帶著問題深入宜昌、荊門等4市開展專題調(diào)研，先后召開調(diào)研座談會(huì)4場，察看磷化工企業(yè)、磷石膏產(chǎn)生及綜合利用企業(yè)、磷石膏庫現(xiàn)場16處，與當(dāng)?shù)攸h委政府及相關(guān)部門、涉磷企業(yè)、人大代表、專家學(xué)者和基層干部群眾面對(duì)面溝通，宣傳磷石膏治理有關(guān)法律和政策，聽取意見建議，了解各方面的立法需求和期盼。通過企業(yè)反映實(shí)際問題，人大代表建言獻(xiàn)策，專家學(xué)者貢獻(xiàn)智慧，各地各部門反饋意見，為條例制定提出了精準(zhǔn)、專業(yè)、務(wù)實(shí)的制度方案。
豐富民主立法形式，最大限度凝聚各方智慧。為了更廣泛、真實(shí)地了解磷石膏有關(guān)情況，將基層鮮活的治理經(jīng)驗(yàn)更好轉(zhuǎn)化法規(guī)的制度設(shè)計(jì)，條例起草和修改過程中，不斷拓展民主立法的形式和方法，始終做到立法為了人民，立法依靠人民。一是把條例制定與辦理代表建議結(jié)合起來，全面收集、梳理近年來全國人大代表、省人大代表提出的有關(guān)磷石膏污染防治的建議，與其他各方面意見統(tǒng)籌考慮，并將草案印發(fā)相關(guān)磷化工領(lǐng)域的代表征求意見，邀請(qǐng)列席人大常委會(huì)會(huì)議審議，吸收其專業(yè)意見增加條例的針對(duì)性和操作性。二是發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)民主、民意、民情直通車作用，先后兩次將條例草案印發(fā)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，由其組織相關(guān)部門、涉磷企業(yè)、基層干部群眾，采取小型座談會(huì)、聽證會(huì)的形式，引導(dǎo)基層群眾參與磷石膏污染防治立法，最大限度吸納民意、匯聚民智。三是用好專業(yè)支撐力量，既委托武漢大學(xué)、華中科技大學(xué)、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)、中南民族大學(xué)的地方立法研究和人才培養(yǎng)基地開展同步研究，又認(rèn)真聽取環(huán)保領(lǐng)域的其他專業(yè)協(xié)會(huì)、機(jī)構(gòu)等的意見，借智借力提升立法整體能力和水平。整個(gè)立法全過程中，對(duì)各方面反饋的300多條意見建議，逐條進(jìn)行認(rèn)真研究吸納。
堅(jiān)持民有所呼、我有所應(yīng)，切實(shí)回應(yīng)群眾關(guān)切。在調(diào)研、起草、審議、修改過程中，一方面相關(guān)企業(yè)反映在磷石膏污染防治中存在技術(shù)、成本等方面壓力，另一方面基層群眾防治磷石膏污染的要求十分強(qiáng)烈。對(duì)此，省人大常委會(huì)態(tài)度鮮明，始終把人民群眾的根本利益放在首位，壓實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，細(xì)化污染防治要求，并規(guī)定相應(yīng)法律責(zé)任，強(qiáng)化剛性約束，堅(jiān)決守住環(huán)境污染的底線。同時(shí)，高度重視企業(yè)意見，慎重研究、反復(fù)論證，充分考慮磷化工企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要，結(jié)合實(shí)際配套規(guī)定了財(cái)政、科技等系列支持措施。
法規(guī)的生命力在于實(shí)施。各有關(guān)方面要做好條例實(shí)施的后半篇文章，加強(qiáng)法治宣傳，貫徹落實(shí)條例各項(xiàng)規(guī)定，加快推進(jìn)磷石膏污染防治和綜合利用，在實(shí)踐中彰顯條例立法效果。
